De energietransitie vraagt om de integratie van bestaande wetten op het gebied van energie. Uit verschillende juridische onderzoeken blijkt dat zo'n integrale Energiewet mogelijk is. Maar er moet wel rekening gehouden worden met toekomstige ontwikkelingen zoals energieopslag, nieuwe energiedragers zoals waterstof en de veranderende rol van energieconsumenten.
regelgeving
Tekst Saskia Lavrijssen, Tilburg University
H
et tegengaan van klimaatverandering
is een van de belangrijkste uitdagin-
gen van de 21
e eeuw. De gemiddelde
wereldtemperatuur zal naar ver wachting 3
graden Celsius oplopen, en derhalve hebben
156 staten (waaronder Nederland) ter opvol -
ging van het Kyoto-Protocol het Verdrag van
P a
rijs geratificeerd in 2016. Dit verdrag beoog t de temperatuurstijging te beperken
tot 2-1,5 graden Celsius boven pre-industriële
niveaus. Op het Europees niveau hebben het
Europees Parlement, de Europese Commissie
en de Raad overeenstemming bereikt over
belangrijke onderdelen van het Clean Energy
Package, namelijk over de energie-efficiëntie
-
doelstellingen, de duurzame energiedoelen
Een integrale Energiewet
en het bestuur van de Europese energie -
markt. Deze Europese maatregelen beogen
d e p
roductie van duurzaam opgewekte ener -
gie, de energie-ef ficiënte en de integratie van
d u
urzame energie in het Europese energie -
systeem te bevorderen.
Regeerakkoord
De regels van het Nederlandse energie- en kli -
maatbeleid zijn sterk beïnvloed door interna -
tionale en Europese verplichtingen inzake het
t e
gengaan van de CO
2-uitstoot. De energie -
transitie speelt een zeer belangrijke rol in het
N e
derlands beleid om klimaatverandering
tegen te gaan. Het centrale kenmerk van deze
transitie is de overgang van grootschalig
opgewekte energie met behulp van fossiele
brandstof fen naar energie die met duurzame
De energietransitie vraagt om de integratie van bestaande wetten op het
gebied van energie. Uit verschillende juridische onderzoeken blijkt dat zo'n
integrale Energiewet mogelijk is. Maar er moet wel rekening gehouden
worden met toekomstige ontwikkelingen zoals energieopslag, nieuwe
energiedragers zoals waterstof en de veranderende rol van energieconsu -
menten.
nr 3 september 2018 Energie + 23
3-EnergiePlus_Integrale energiewet.indd 23 17-09-18 10:10
section
regelgeving
bronnen is opgewekt, zoals windenergie en
zonne-energie. In het regeerakkoord van
kabinet Rutte III staat een breed pakket aan
maatregelen om klimaatverandering tegen te
gaan en als onderdeel daar van de energie-
transitie te versnellen. De doelstellingen en
b e
stuurlijke instrumenten van het klimaatbe -
leid worden in de nieuwe Klimaatwet vastge -
legd. Het ontwerp voor een initiatief-Klimaat -
wet is inmiddels ingediend bij de Tweede
K a
mer. Het hoofddoel van de wet is het terug -
dringen van emissies van broeikasgassen in
N e
derland tot een niveau dat 95% lager lig t in
2050 dan in 1990. Verschillende afspraken uit
het regeerakkoord zullen leiden tot verdere
aanpassing van de geldende energiewetge -
ving. Zo wil het kabinet de aansluitplicht voor
g a
s veranderen in een warmterecht, en zal de
gasaansluiting gaan verdwijnen uit nieuw -
bouwwoningen als gevolg van de aanstaande
in w
erkingtreding van de Wet Voortgang Ener -
gietransitie. Het windpark op zee, waar af wij -
kende regels voor gelden, wordt uitgebreid en
e r w
ordt een CO
2-minimumprijs voor elektrici -
teit ingesteld. In de Wetgevingsagenda Ener -
gietransitie geef t minister Wiebes aan dat hij
d e ko
mende jaren stapsgewijs een aantal
wetsvoorstellen wil indienen om de relevante
energiewetten (de Elektriciteitswet 1998, de
Gaswet, de Warmtewet, de Wet Windenergie
op zee en de Mijnbouwwet) in overzichtelijke
en samenhangende stappen gereed te maken
voor de transitie naar een CO
2-arme energie -
voorziening waarin ook de betrouwbaarheid,
b e
taalbaarheid en veiligheid is geborgd.
Prosumenten
Naast de Europese Unie, de Nederlandse over -
heid, de energiebedrijven en de systeembe -
heerders spelen ook de zakelijke en huishou -
delijke gebruikers van energie
( en
ergieconsumenten) een grote rol in de over -
gang naar een duurzaam energiesysteem.
D o
or ef ficiënter om te gaan met hun energie -
verbruik, door hun verbruik af te stemmen op
m a
rkt- en systeemsignalen, door te investeren
in duurzame energieopwekking en door als de
zogenaamde prosumenten zelf energie op te
wekken achter de aansluiting, kunnen zij een
belangrijke bijdrage leveren aan de overgang
naar een duurzame energievoorziening. Zoals
ook aangegeven in de Wetgevingsagenda van
Wiebes, verg t de overgang naar een duurzame
energievoorziening een herbezinning van de
bestaande Europese en Nederlandse wet- en
regelgeving, het toezicht en besluit vormings -procedures. Het huidige wetgevingskader en
h
e
t toezicht op de energiemarkt zijn nog steeds
gebaseerd op het traditionele marktmodel
waarin centraal gestuurde, grootschalige
kolen- of gascentrales energie produceren op
basis van de vraag van de consumenten. Hier -
bij worden de consumenten als passieve en
n i
et als actieve spelers en als prosumenten
gezien en hebben zij een beperkte rol in de tot -
standkoming van energieprojecten.
Technologieneutraal
Nieuwe wetgeving en toezichtsprocedures
zijn nodig om te zorgen dat technologische en
sociale innovaties kunnen plaatsvinden voor
de realisatie van de energietransitie, waarbij
de consument een cruciale rol moet spelen.
Het uitgangspunt zou daarbij moeten zijn dat
de wetgeving technologieneutraal is. Dat
betekent dat niet een bepaalde technologie of
energiedrager het aanknopingspunt voor
regulering is, maar dat naar de functies van
energie wordt gekeken (kracht, licht, hoge
temperatuurwarmte, lage temperatuur -
warmte, transport en mobiliteit). Momenteel
i s r
egulering nog toegespitst op het type
energiedrager. Denk bijvoorbeeld aan het
recht op aansluiting op het elektriciteits- of
gasnet. Hoewel een recht op aansluiting fun -
damenteel blijf t in de toekomst, zou het recht
o ok
technologieneutraal kunnen worden
vormgegeven. Ook wordt alleen de opslag van
gas (ten dele) gereguleerd, en is nog niet
nagedacht of en de wijze waarop de opslag
van elektriciteit of waterstof zou moeten wor -
den gereguleerd, ter wijl de opslag van laatst -
genoemde dragers een belangrijke rol kan
s p
elen bij het in balans houden van vraag en
aanbod voor energie ten behoeve van de
warmtevoorziening. Het transport en de
opslag van waterstof, dat in het Klimaatak -
koord als een belangrijke energiedrager voor
d e
energietransitie wordt gezien, wordt hele -
maal nog niet gereguleerd door de energie -
wetgeving. Nader moet worden onderzocht of
e n z
o ja welke regels hier wenselijk zijn. De
wetgever kijkt dus nog niet naar de functies
van het energiegebruik, met als risico dat wet -
geving en de technologische ontwikkelingen
u i
teenlopen. Ook moet de nieuwe wetgeving
ruimte bieden voor de veranderende rollen
van de markpartijen, zoals van de regionale
netbeheerders, die onder meer in toene -
mende mate te maken krijgen met de invoe -
ding van lokaal opgewekte duurzame energie,
e n v
an de prosumenten. Maar ook moet dui -delijk worden gemaakt wat de rol en verant
-
woordelijkheden zijn van nieuwe marktpar -
tijen zoals aggregators en handelsplatformen
w a
arop prosumenten hun elektriciteitsover -
schotten mogen aanbieden. Voorts gaan de
l ok
ale overheden een leidende rol spelen in
het uitrollen van duurzame energieprojecten
in de regio's en het CO
2-neutraal maken van
wijken, waar voor nieuwe overleg- en bestuur -
lijke procedures moeten worden gecreëerd.
N i
euwe wetgeving moet deze veranderende
en nieuwe rollen transparant maken en de
daarbij behorende verantwoordelijkheden,
rechten en plichten verankeren.
Integrale Energiewet
Momenteel zijn in Nederland een Warmtewet
en twee aparte wetten met betrekking tot de
regulering van de elektriciteits- en gasmarkt
(Elektriciteitswet 1998 en Gaswet) van kracht.
De inhoud van deze wetten is van groot
belang voor het laten slagen van de energie -
transitie. Bij de herziening van de wetgeving
m o
et de vraag worden gesteld of de integratie
van de drie energiewetten tot één integrale
energiewet mogelijk is, waaraan in de toe -
komst wellicht ook de regulering van water -
stof wordt toegevoegd. Een integrale energie -
wet zal beter een functionele en
t e
chnologieneutrale benadering mogelijk
maken, waarbij de functionaliteiten van de
energiedragers in plaats van de specifieke
technologieën het uitgangspunt voor regule -
ring zijn. Een dergelijke herziening van de wet -
geving met betrekking tot het transport, de
h an
del en de levering van elektriciteit en gas
werd in 2011 al ingediend door de toenmalige
minister van Economische Zaken Kamp. Voor -
standers beweerden dat een integrale ener -
giewet meer flexibiliteit zou kunnen creëren
e n m
eer transparantie en consistentie in het
wetgevend kader zou bewerkstelligen.
Bovendien zou een dergelijk wetsvoorstel de
kwaliteit van de inhoud en de doelstellingen
van de drie huidige wetten ? die dikwijls zijn
gewijzigd ? kunnen verbeteren. Hierdoor zou
de rechtszekerheid en het beter functioneren
van de energiemarkt kunnen worden bevor -
derd. Ook minister Wiebes heef t aangekon -
digd in de Wetgevingsagenda energietransi -
tie dat wordt gestart met de herziening en
s am
envoeging van de Elektriciteitswet en
Gaswet in een Energiewet (Energiewet 1.0).
Het doel is te komen tot wetgeving die de tran -
sitie naar een duurzame energiehuishouding
o p
timaal ondersteunt en tot wetgeving die
24 Energie + nr 3 september 2018
3-EnergiePlus_Integrale energiewet.indd 24 17-09-18 10:10
beter aansluit bij huidige en toekomstige
Europese regelgeving.
Consistentie
De totstandbrenging van een integrale ener-
giewet is echter ingewikkeld. Daar voor is het
nodig dat uniforme uitgangspunten en begin-
selen voor regulering worden vastgesteld die
gelden voor meerdere energiedragers. Dit
betekent dat duidelijk moet worden gemaakt
wat de objectieve factoren zijn die de inwer-
kingstelling van ex ante regels rechtvaardigen,
zoals het bestaan van een monopolypositie,
het bestaan van informatie-asymmetrie en de
noodzaak voor consumentenbescherming.
Indien regulering nodig is moet worden beke-
ken hoe consistentie kan worden bereikt bij
de regulering van bijvoorbeeld de volgende
belangrijke onderwerpen; 1) netbeheerders,
2) de netwerktarieven, 3) de voor waarden
betref fende toegang tot het netwerk en 4) de
bescherming van energie- en netwerkgebrui-
kers. Voorts moet het toezicht door de Autori-
teit Consument en Markt op deze onder wer-
pen op consistente en transparante wijze
worden geregeld.
Barrières
Een eerder rapport van Lavrijssen, Van der
Velde e.a (2018) onderzocht in hoeverre de
integratie van de huidige Elektriciteits-, Gas-
en Warmtewet mogelijk is, gezien het geldende
Europese en nationale wetgevingskader en het
onderliggende marktmodel van de elektrici-
teits-, gas- en warmtemarkt. De huidige ver-
schillen in de wetgeving kunnen namelijk lei-
den tot barrières voor integratie, omdat de
verschillen voortvloeien uit een technologisch
verschil, of ontstaan als gevolg van de imple-
mentatie van verschillen in de Europese wetge-
ving. In het rapport werden een aantal belang-
rijke conclusies getrokken. Allereerst bestaan
grote mogelijkheden tot creatie van een inte-
grale Energiewet, hoewel deze integratie op
sommige gebieden beperkter zal zijn dan op
andere. Gezien het geldende Europese en nati-
onale wetgevingskader zullen de gebieden
'bescherming van gebruikers', 'toezicht van
markdeelnemers' en 'toegang tot het net' bij-
voorbeeld gemakkelijker te integreren zijn dan
de kernbegrippen die gebruikelijk zijn voor
elektriciteit en gas. Deze grote mogelijkheden
tot de creatie van een integrale energiewet zijn
echter beperkt tot de Elektriciteits- en Gaswet.
De integratie tussen de Warmtewet enerzijds
en de Elektriciteits- en Gaswet anderzijds is
Juridische kaders
Samenvattend blijkt uit voorgaande onderzoe-
ken dat vele onder werpen uit de energiewetge-
ving goede mogelijkheden bieden om voor
meerdere energiedragers te worden geïnte-
greerd in één energiewet en daarmee ook het
toezicht door de ACM op de energiesector te
stroomlijnen, waarbij het Europees recht en de
technologische kenmerken van de markten wel
beperkingen opleveren. Voorts zullen ook
nieuwe onderwerpen moeten worden toege-
voegd, zoals de opslag van meerdere vormen
van energie, de toegang tot opslagfaciliteiten,
de rol en verantwoordelijkheden van nieuwe
spelers zoals prosumenten en aggregators.
Ook moeten voorzieningen worden getroffen
voor de ontwikkeling van lokale duurzame
energieprojecten door de lokale overheden in
samenwerking met de marktpartijen en de pro-
sument. Deze onder werpen zijn van groot
belang in de energietransitie en daar voor
bestaan nog geen algemene juridische kaders.
Indien in de nabije toekomst de opties voor een
integrale energiewet worden besproken, is van
belang dat de mate van integreerbaarheid van
de bepalingen, de grootte van de verschillen en
de redenen voor de verschillen worden meege-
nomen bij het maken van keuzes door de wet-
g ever.
gezien de conclusies in dit onderzoek, nog niet
mogelijk gelet op de huidige structuur en
marktordening van de warmtemarkt. Ook
bleek dat de meeste belemmeringen voortko-
men uit Nederlands beleid en niet uit het Euro-
pees recht. Dientengevolge zal het gemakkelij-
ker zijn om een integrale energiewet voor
elektriciteit en gas te creëren, omdat de Neder-
landse wetgever zelf de verschillende bepalin-
gen gemakkelijk kan veranderen. Verder blijkt
uit een onderzoek van Bakker (2018) dat bij de
integratie van de energiewetten rekening moet
worden gehouden met de honderden Europese
begrippen die volgen uit de Europese netwerk-
codes, die rechtstreeks werkend zijn in Neder-
land en voorrang hebben op het Nederlandse
recht. De Europese begrippen moeten als basis
worden gehanteerd voor geïntegreerde begrip-
pen. Als dit niet wordt gedaan, ontstaan er
Nederlandse defi nities die in strijd zijn met de
Europese defi nities. Momenteel sluiten de
Nederlandse defi nities niet naadloos aan op de
Europese begrippenkaders. Tijdens het schrij-
ven van de Energiewet, en voor de voorberei-
ding van het begrippenkader dat hieraan
gekoppeld zal worden, is er de mogelijkheid
om de aansluiting op Europese begrippen te
verbeteren, aangezien er nu veel situaties met
frictie zijn.
nr 3 september 2018 Energie + 25
3-EnergiePlus_Integrale energiewet.indd 25 17-09-18 10:10
Reacties