Tekst Machiel Mulder, Rijksuniversiteit Groningen Lokaal opwekken in een internationale markt D e integratie van markten wordt nage - streefd door het vergroten en het ef fici - enter benutten van grensoverschrij - dende transportcapaciteit en het voor marktpartijen eenvoudiger maken om in meerdere landen actief te zijn. Marktintegra - tie kan leiden tot lagere productiekosten, meer concurrentie en grotere voorzieningsze - kerheid. De lagere productiekosten ontstaan door het op een grotere geografische schaal optimaliseren van de inzet van centrales, waardoor minder ef ficiënte centrales die in een systeem van nationale markten nog wel nodig zijn voor productie, dan worden ver van - gen door ef ficiëntere centrales in andere, gekoppelde, markten. Marktintegratie kan eveneens een positief effect hebben op con - currentie vanwege het grotere aantal markt - partijen in een grotere markt, waardoor afzonderlijke aanbieders minder snel onmis - Overheden stimuleren in veel landen de rol van duurzame energie. Dit leidt tot een sterke groei van stroom uit windmolens en zonnepanelen. Tegelij - kertijd werken overheden in Europa al jarenlang aan het integreren van de nationale stroommarkten. Deze twee beleidsterreinen lijken op gespannen voet met elkaar te staan. Het bevorderen van marktwerking in de elektrici - teitssector is gericht op efficiëntie, terwijl de energietransitie er op gericht is om bedrijven en consumenten andere keuzes te laten maken: minder energie, meer duurzame energie, geen kolenstroom. De energietransitie staat daarmee op gespannen voet met de basisprincipes van een vrije markt. De ambities voor energietransitie en marktwerking kennen boven - dien een verschillende ruimtelijke dimensie. Doelstellingen voor energie - transitie zijn vaak nationaal of zelfs regionaal, terwijl bij de bevordering van marktwerking het integreren van nationale markten tot een internationale markt een wezenlijk onderdeel vormt. 12 Energie + nr 2 juni 2017 baar zijn en het tevens moeilijker wordt om samen te spannen. Integratie draagt even - eens bij aan een grotere leveringszekerheid doordat in een groter systeem de kans kleiner is dat zich in een groot deel van de markt tege - lijkertijd aanbod- of vraagschokken voor - doen, ter wijl er bovendien meer opties voor flexibiliteit bestaan. Integratie van markten heef t bovendien als consequentie dat effec - ten van nationale inter venties zich niet beper - ken tot de nationale markt, maar zich ver - spreiden over de gehele geïntegreerde regio. Energietransitie Het beleid voor energietransitie is echter in hoge mate nationaal, hoewel dit beleid voortkomt uit Europees beleid. Op grond van de EU Renewable Energ y Directive zijn er bindende doelstellingen voor het aandeel duurzame energie op zowel EU-niveau als per lidstaat. In de EU als geheel moet het aandeel van duurzame energie in de totale energieconsumptie 20% zijn in 2020, met voor de afzonderlijke lidstaten verschillende afzonderlijke doelstellingen. Voor Neder- land is de verplichting om in 2020 minimaal 14% met duurzame energie op te wekken, maar voor Scandinavische landen bijvoor - beeld lig t dit percentage tussen de 30 en 49%. Deze verschillen in verplichtingen per lidstaat hangen samen met verschillen in uit - gangspositie en mogelijkheden om duur - zame energie te bevorderen. De lidstaten zijn verder vrij in de uitwerking van deze ver - plichtingen, zowel wat betref t de aanscher - ping van doelstellingen als de keuze van beleidsinstrumenten. Nederland heef t met het Energieakkoord haar EU-verplichting voor 2020 zelf aangescherpt tot verdere ver - hoging van het aandeel duurzame energie tot 16% in 2023. Om deze doelen te halen zijn tal van maatregelen voorzien, zoals bevordering van de uitrol van grootschalige windparken, bevordering van decentrale duurzame opwekking en sluiting van een aantal kolencentrales. Andere lidstaten nemen vergelijkbare maatregelen, met Duitsland als het wat dit betref t meest ambi - tieuze EU-land. Hier zijn reeds doelen gefor - muleerd voor het jaar 2050: in dat jaar moet 60% van het totale energieverbruik en 80% van het totale elektriciteitsverbruik uit duur - zame bronnen komen. De transitie in de elektriciteitssector wordt vooral nage - streefd door subsidiering van duurzame energie. Grensoverschrijdende effecten De nationale maatregelen om de samenstel - ling van de elektriciteitsproductie te beïnvloe - den, hebben grensoverschrijdende effecten vanwege de integratie van de elektriciteits - markten. Door de nauwe koppeling van de Nederlandse met de Duitse stroommarkt, zijn door de Duitse energietransitie niet alleen de stroomprijzen in de groothandelsmarkt in Duitsland gedaald, maar ook die in Nederland. Deze daling van de Nederlandse stroomprijs als gevolg van de Duitse energietransitie maakt dat het subsidiëren van duurzame ener - gie in Nederland duurder is geworden, omdat de subsidies het verschil dekken tussen kos - ten van duurzame energie en de stroomprijs. De daling van de stroomprijs heef t ook als gevolg dat de salderingsregeling voor particu - lieren onaantrekkelijker wordt, omdat de impliciete vergoeding voor investeringen in zonnepanelen omlaag gaat. Wanneer de grenscapaciteit overigens beperkt van omvang is, dan kan beleid om duurzame ener - gie te stimuleren in een land leiden tot grotere prijsverschillen met buurlanden, zoals zich dit heef t voorgedaan tussen Duitsland en Frank - rijk. Behalve dit grensoverschrijdende prijsef - fect, is er ook een grensoverschrijdend ef fect op de inzet van centrales. Wanneer Duitse windturbines meer elektriciteit produceren, ver vangen zij in Duitsland conventionele pro - ductie, maar in Nederland kan dit juist leiden tot meer conventionele productie. Dit para - doxale resultaat komt doordat het aanbod van stroom door windturbines in Noord-Duitsland een weg door het net moet vinden naar de afnemers die vooral in het westen en zuiden van het land staan en daarmee, vanwege natuurkundige wetten, ook het elektriciteits - netwerk in Nederland belasten. Hierdoor heef t een hoge productie van windenergie in Duits - land een negatief ef fect op de voor handels - doeleinden beschikbare grenscapaciteit, waardoor in Nederland minder geïmporteerd kan worden. Bij een omvangrijkere grenscapa - citeit zal dit ef fect zich echter niet meer voor - doen, wat ook het geval is wanneer in Duits - land interne netwerkcongesties worden opgelost. Nationale maatregelen om de productie door kolencentrales duurder te maken (via een kolenheffing bijvoorbeeld) of zelfs onmogelijk (via geforceerde sluiting), kunnen de produc - tie door kolencentrales in de buurlanden juist stimuleren. Zo'n nationale maatregel doet de merit-order van de binnenlandse productie omhoog (bij kolenhef fing) of naar links (bij sluiting) schuiven, waardoor andere (buiten - landse) centrales competitiever worden. Een sluiting in Nederland van kolencentrales leidt er dus toe dat in de buurlanden meer met kolencentrales zal worden opgewekt waar - door daar de CO 2-emissies toenemen. Dit betekent niet alleen dat het binnenlandse milieuef fect deels teniet wordt gedaan, maar ook dat de buurlanden meer kosten moeten maken om hun doelstellingen voor energie - transitie te realiseren. Het sluiten van de kolencentrales is duur voor stroomgebrui - kers. Als de sluiting in een korte periode gebeurt, zal de elektriciteitsprijs beduidend stijgen. Wanneer een langere periode voor zo'n sluiting wordt genomen, zal het prijsef - fect beperkt blijven, maar ook dan zullen con - sumenten een hoge rekening gepresenteerd krijgen. Aandeelhouders zullen compensatie eisen en die compensatie zal uiteindelijk door de stroomgebruikers of belastingbetalers moeten worden opgebracht. Uit deze voor - beelden volg t dat, gegeven het bestaan van internationaal geïntegreerde elektriciteits - markten, afstemming van het beleid voor energietransitie nodig is om de kosten daar - van zo laag mogelijk te houden. Lokale energiesystemen De uitstralingsef fecten naar andere regio's doen zich ook binnen landen voor. Mogelijk gemaakt door het decentrale karakter van duurzame energie in combinatie met financi - ele ondersteuningsregelingen (zoals salde - ringsregeling, SDE+), proberen sommige lokale gemeenschappen onafhankelijk te wor - den van de elektriciteitsmarkt. In 2016 waren er in Nederland 313 energiecoöperaties met een totaal opgewekt vermogen aan windmo - lens van 115 MW en 23 MWp aan zonvermo - gen. Deze voorkeur voor onaf hankelijke duur - zame energiesystemen hangt samen met een voorkeur die sommigen hebben zelf in f ysieke zin de energietransitie te realiseren en daarbij niet af hankelijk te zijn van het bestaande marktsysteem. Deze tendens tot onaf hanke - lijkheid heef t uiteraard gevolgen voor andere onderdelen van het elektriciteitssysteem doordat op die manier het potentieel aan vraagresponse in de markt vermindert, het financiële draag vlak voor het in stand houden van netten afneemt en de grondslag voor de heffing van de energiebelasting minder wordt. Al deze ef fecten impliceren dat de kos - ten voor andere marktpartijen toenemen. nr 2 juni 2017 Energie + 13 Sluiting kolencentrales leidt tot toename emissies elders. Zulke uitstralingsef fecten naar andere delen van een markt zijn op zich normale verschijn - selen, waarbij alle marktpartijen zich bij voortduring moeten aanpassen aan verande - rende omstandigheden. Door te streven naar lokale systemen waarbij alle te gebruiken energie zoveel mogelijk in de eigen regio duurzaam wordt opgewekt, nemen de kosten van de energietransitie echter toe, ter wijl er nationaal niet meer duurzame energie wordt gerealiseerd. Hoe kleiner de regio waarin de duurzame energie moet worden geprodu - ceerd, hoe minder mogelijkheden er immers zijn. De kosten van lokale oplossingen bestaan dus uit het tegenovergestelde van de hier voor genoemde voordelen van de interna - tionale integratie van markten. Omdat er geen maatschappelijk belang bestaat bij lokale onafhankelijke elektriciteitssystemen, is er geen reden om een tendens tot onafhankelijk - heid via de overheid te ondersteunen. Internationale emissiehandel Met het beleid voor energietransitie richten overheden zich op het realiseren van een ver - andering in de samenstelling van de energie - sector, maar energietransitie is geen doel op zich. Deze beleidsambitie komt voort uit de wens om het risico van verdere klimaatveran - dering te verminderen. Uiteindelijk gaat het dus om het verminderen van de emissies van broeikasgassen. Naast de duurzame energie - doelen bestaan op EU-niveau dan ook doelen voor de reductie van CO 2-emissies: -20% in 2020 en -40% in 2030 ten opzichte van het niveau in 1990. Deze doelen zijn toegerekend aan de sectoren die onder het Europese emis - siehandelssysteem (ETS-sectoren) vallen en de overige sectoren (de zogenaamde non-ETS- sectoren). De doelen voor beide groepen zijn ver volgens toegerekend aan lidstaten, onder andere op basis van het relatieve niveau van economische ontwikkeling. De nationale doe - len voor emissiereductie in de ETS-sectoren vormen de basis voor de uitdeling (ook wel: pri - maire allocatie) van emissierechten. Aanvan - kelijk werden de rechten gratis uitgedeeld, maar meer en meer worden de rechten geveild. De elektriciteitssector behoort tot de ETS-sec - toren, wat wil zeggen dat alle elektriciteitsop - wekking in centrales boven een bepaalde ondergrens verplicht meedoet aan het ETS. In Nederland zorgt de elektriciteitssector voor ongeveer de helf t van totale emissies door de ETS-sector. Dit aandeel is recentelijk toegeno - men door de grotere productie door kolencen - trales, waardoor de CO 2-intensiteit van de elek - triciteitssector is gestegen. De verplichte deelname van de elektriciteitssector aan het ETS heef t grote consequenties voor de ef fec - ten van energietransitie in de elektriciteitssec - tor op de uitstoot van CO 2-emissies. Vergro - ting van het aandeel van duurzame energie of sluiting van kolencentrales heef t weliswaar effecten op de samenstelling van de elektrici - teitsproductie, maar geen ef fecten op de totale uitstoot van CO 2-emissies in Europa. Dit is het zogenaamde waterbedef fect van het ETS. Vermindering van CO 2-uitstoot door bij - voorbeeld de sluiting van kolencentrales heef t als gevolg dat de vraag naar emissie - rechten afneemt of dat het aanbod van emis - sierechten toeneemt, en in beide gevallen heef t dat een prijsdrukkend ef fect op de prijs van CO 2-rechten. Het ETS is immers een cap- and-trade systeem, wat betekent dat het mili - euef fect bepaald wordt door het totale aantal emissierechten en de kosten die daarmee gemoeid gaan door de prijs. Vermindering van de uitstoot door het bevorderen van duur - zame energie heef t daardoor geen milieuef - fecten, maar alleen ef fecten op de kosten die gemaakt moet worden voor resterende emis - siereducties. Subsidiëring van duurzame elektriciteit is daarmee ook indirect subsidië - ring van andere deelnemers aan het ETS, zoals de chemische industrie. In discussies over ETS wordt de ef fectiviteit vaak afgemeten aan de hoog te van de CO 2- prijs. Het feit dat deze prijs al jarenlang beduidend lager is dan aanvankelijk was ver - wacht, wordt soms ten onrechte als een onvolkomenheid van het ETS gezien. De wer - king van ETS moet echter worden beoordeeld op de mate waarin de emissies worden gere - duceerd en of dat zo ef ficiënt mogelijk gebeurt. De emissies in ETS zijn sinds de start van dit systeem met gemiddeld bijna 3% per jaar gedaald, meer dan volgens het pla - fond nodig is. De emissies zijn in deze sector ook sterker gedaald dan in de non-ETS sec - tor, waarin de emissie van broeikasgassen in deze periode met 1,25% is gedaald. Het ETS is dus ef fectief in het omlaag brengen van de emissies van broeikasgassen. Uit het feit dat de prijs van CO 2 tegelijkertijd laag is, moet juist geconcludeerd worden dat het systeem goed werkt. Hoe lager de prijs immers, hoe goedkoper het voor de maatschappij is om de beoogde emissiereductie te realiseren. Dat een lage CO 2-prijs geen stimulans is voor investeringen in duurzame energie mag zo zijn, maar dat is een onjuist criterium voor het Figuur 1. Broeikasemissies in ETS en non-ETS-sector, 2005-2014. Bron: EEA (2016) 14 Energie + nr 2 juni 2017 Beide maatregelen kunnen alleen op Europees niveau genomen worden, wat derhalve instem - ming vraag t van alle lidstaten. Afzonderlijke lidstaten, bedrijven en burgers kunnen echter ook zelf maatregelen nemen om de emissies te reduceren. Een voorbeeld hier - van is elektrificatie, bijvoorbeeld in het ver voer of verwarming van huizen, waardoor energie - gebruik dat aanvankelijk buiten het ETS viel, binnen het ETS wordt gebracht. Elke benzine - auto die ver vangen wordt door een elektrische auto en elke gasgestookte ketel die ver vangen wordt door een warmtepomp leiden tot vermin - dering van de CO 2-emissies. Ook al wordt de elektriciteit deels met kolencentrales opge - wekt, de totale emissies kunnen niet toenemen vanwege de ETS-verplichting. Het gevolg van elektrificatie is dus dat er een grotere vraag naar emissierechten ontstaat, de CO 2-prijs zal toenemen en er meer gereduceerd zal worden ergens in de ETS-sector. Zo bezien hoeven marktwerkingsbeleid en kli - maatbeleid niet in een gespannen relatie tot elkaar te staan, maar kunnen ze elkaar ver - sterken, waardoor de elektriciteit zo goed - koop mogelijk wordt opgewerkt, stroomge - bruikers niet meer betalen dan nodig is, er geïnnoveerd wordt en bovendien de CO 2- emissies omlaag worden gebracht. Sluiting kolencentrales leidt tot toename emissies elders. Foto Rijkswaterstaat beoordelen van het succes van het ETS. Maatregelen om nationaal de prijs voor emis - sies van CO 2 te verhogen door bijvoorbeeld het opleggen van een CO 2-belasting of door het introduceren van een vloer in de prijs, hebben daarom geen milieuef fect. Zulke maatregelen mogen nationaal leiden tot een vermindering van de CO 2-uitstoot, maar door de werking van het ETS zal dit leiden tot een lagere prijs van de emissierechten, waardoor elders in het sys - teem meer zal worden uitgestoten. Conclusies Om de kosten van energietransitie zo laag mogelijk te houden, is internationale inbed - ding noodzakelijk. Ook al zijn lokale initiatie - ven voor duurzame energie aantrekkelijk voor sommigen, lokale oplossingen zijn per defini - tie duurder dan oplossingen die in een interna - tionaal systeem naar voren komen. Het lig t daarom niet voor de hand dat de overheid lokale initiatieven bevordert. Daarnaast is internationale coördinatie van energietransi - tie nodig omdat elektriciteitsmarkten interna - tionale markten zijn, waardoor nationale inter - venties in het elektriciteitssysteem grensoverschrijdende effecten hebben, waar - door kosten voor het realiseren van de ener - gietransitie hoger kunnen worden. Ook in een situatie zonder emissiehandel kunnen op die manier binnenlandse milieueffecten weglek - ken naar andere landen. Om ook werkelijke reductie van CO 2-emissies te realiseren, is meer nodig dan alleen maatregelen om binnen de elektriciteitssector het aandeel van duur - zame energie te bevorderen. In een systeem waar ook emissiehandel bestaat, leiden deze maatregelen niet tot minder emissies, maar verlaagt het de kosten binnen het handelssys - teem om emissies te reduceren. Subsidies voor duurzame energie zijn daardoor subsi - dies voor alle deelnemers in het handelssys - teem. Door deze kostenverlaging voor de deel - nemers in het handelssysteem, is het voor de deelnemers goedkoper om meer aan emissie - reductie te doen dan op grond van het huidige emissieplafond nodig is. Energietransitie kan dus het maatschappelijke draag vlak voor ver - dere verlaging van de emissies binnen het ETS vergroten. Deze verlaging kan op verschil - lende manieren worden gerealiseerd. Op Europees niveau kan het plafond binnen het ETS verder worden verlaagd, zoals ook door de Europese Commissie is voorgesteld. Een andere maatregel op EU-niveau is om meer sectoren onder het ETS te brengen, waardoor de emissies in die sectoren ook onder worpen worden aan het plafond op de totale emissies. nr 2 juni 2017 Energie + 15